A evolução e a consolidação do mercado de ativos virtuais no Brasil trouxeram consigo não apenas novos modelos de negócio, mas também evidenciaram um problema recorrente relacionado ao enquadramento jurídico inadequado dessas atividades. Nesse contexto, tornou-se frequente a tentativa de atrair para a órbita da regulação do mercado de capitais operações que, por sua própria natureza jurídica, não se confundem com valores mobiliários.
Esse movimento, ainda que frequentemente justificado por preocupações legítimas de proteção do investidor, parte de uma premissa equivocada: a de que ativos virtuais estariam, como regra, sujeitos à competência da Comissão de Valores Mobiliários.
A Lei n.º 14.478/2022, marco legal dos ativos virtuais, foi expressa, em seu art. 1º, parágrafo único, ao afastar, de forma deliberada, a classificação dos ativos virtuais como valores mobiliários. Essa opção legislativa decorre do reconhecimento de que o universo dos ativos virtuais é heterogêneo, abrangendo criptomoedas, tokens de naturezas distintas e estruturas tecnológicas com funções econômicas diversas, utilizadas em modelos de negócio igualmente variados e direcionados a perfis distintos de usuários.
Por essa razão, o legislador afastou qualquer enquadramento jurídico apriorístico, condicionando a disciplina regulatória à atividade efetivamente exercida e ao modelo econômico adotado, e não à simples utilização de ativos virtuais per se.
A competência da CVM não decorre de características do ativo ou do modelo econômico adotado, mas exclusivamente da existência de valor mobiliário, nos estritos termos da Lei n.º 6.385/1976. Trata-se de uma competência material, definida em lei e vinculada ao objeto jurídico regulado, e não de uma competência ampla sobre setores econômicos específicos. Nesse sentido, o próprio art. 2º da Lei n.º 6.385/1976 estabelece, de forma expressa, quais instrumentos se submetem ao regime jurídico do mercado de valores mobiliários, elencando taxativamente as hipóteses legais aplicáveis, sem incluir ativos virtuais, criptomoedas ou tokens como categoria autônoma.
Portanto, a CVM não regula ativos virtuais, mas valores mobiliários. A legitimidade de sua atuação administrativa pressupõe, de forma necessária, a subsunção da operação examinada a alguma das hipóteses legais expressamente previstas como valores mobiliários. Na ausência dessa subsunção, inexiste fundamento jurídico que autorize o exercício de poder regulatório, fiscalizatório ou sancionador por parte da autarquia.
É fundamental reconhecer que a Lei n.º 14.478/2022 promoveu uma clara redistribuição de competências administrativas.
As atividades típicas dos Prestadores de Serviços de Ativos Virtuais, como intermediação, custódia, liquidação e negociação de ativos virtuais, foram atribuídas à supervisão do Banco Central do Brasil, e jamais à CVM. Trata-se de uma opção legislativa consciente, que afasta qualquer ideia de competência concorrente ou residual da autarquia do mercado de capitais sobre esse segmento.
A atuação da CVM no mercado de ativos virtuais, portanto, é necessariamente excepcional. Ela ocorre apenas quando o criptoativo é utilizado como instrumento para estruturar uma operação que, em sua substância econômica, se qualifica como valor mobiliário. Nesses casos, não é o ativo virtual que atrai a competência da CVM, mas o modelo jurídico e econômico da oferta. O ativo virtual é, nesse cenário, juridicamente irrelevante como categoria autônoma, funcionando apenas como meio instrumental de uma relação típica do mercado de capitais.
Transformar essa exceção em regra representa um risco significativo à segurança jurídica. Presumir que atividades com ativos virtuais são, por definição, operações com valores mobiliários implica ampliar indevidamente o campo de atuação da CVM, esvaziar a lógica da legislação que rege o mercado de ativos virtuais e gerar sobreposição normativa incompatível com o desenho institucional adotado pelo legislador.
O direito administrativo econômico não admite presunções de ilicitude baseadas na simples condição de inovação ou na associação genérica a tecnologias emergentes, sob pena de confundir atividades econômicas legítimas com práticas irregulares e de reforçar narrativas de demonização que não encontram respaldo no ordenamento jurídico. A competência regulatória não se constrói por analogia nem por conveniência institucional, mas por estrita legalidade.
No caso dos ativos virtuais, a conclusão jurídica é inequívoca: não são valores mobiliários. A competência da CVM, portanto, somente se justifica quando, e se, a operação analisada efetivamente se subsumir a uma hipótese legal de valor mobiliário, devendo a atuação estatal, fora desse cenário, respeitar os limites jurídicos traçados pelo próprio ordenamento.
Reconhecer que ativos virtuais não configuram valores mobiliários não enfraquece a proteção do investidor, mas a fortalece. A previsibilidade regulatória, a delimitação clara de competências administrativas e o respeito às categorias jurídicas são pressupostos essenciais para um mercado funcional, transparente e apto a se desenvolver de forma sustentável.
A confusão ou sobreposição indevida de competências, além de gerar insegurança jurídica, compromete a coerência do sistema regulatório, especialmente em um contexto no qual o Banco Central do Brasil já exerceu, de forma expressa e recente, sua competência legal ao editar as Resoluções BCB n.º 519, 520 e 521, disciplinando de maneira abrangente a autorização, o funcionamento e a supervisão dos Prestadores de Serviços de Ativos Virtuais.
